Prórrogas forzosa, acuerdos de continuidad y compensación por sobrecostes

Se solicita a la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Generalitat Valenciana informe relativo a, entre otras, estas cuestiones sobre la prórroga forzosa de los contratos:

• ¿Aplica el contrato originario o los términos de la propia prórroga?
• ¿Se puede retribuir con un pago superior para evitar el desequilibrio económico del contrato?

Antecedentes

• 25/06/2020: Se aprueba prórroga forzosa del contrato de concesión de la gestión del servicio de recogida y transporte de residuos urbanos y limpieza viaria.
• El contrato se mantiene en situación de prórroga forzosa a fecha de 31/12/2024.
• El concesionario reclama 4.171.969,88 € de sobrecostes a fecha 31/12/2024

Consideraciones jurídicas

Calificación del contrato:

• Este contrato es un contrato de servicios de tracto sucesivo y no ante un contrato concesional, pues la retribución del contratista deriva del propio Ayuntamiento y no de la explotación del servicio (GVA. JSCA. Informe 4/2011, de 22 de noviembre).
• En cambio, riesgos como los vinculados a una mala gestión o a errores de apreciación del operador económico no son determinantes a efectos de calificar un contrato como contrato público o como concesión de servicios, puesto que tales riesgos, en efecto, son inherentes a cualquier contrato.
• La inexistencia de riesgo operacional , de disponibilidad de las inversiones, de una retribución al contratista por parte del Ayuntamiento y de la inexistencia del riesgo de demanda en este tipo de servicios hace que por parte de esta Junta no deba acudirse al acuerdo de continuidad reflejado en la documentación aportada sino a una prórroga forzosa.

Prórroga forzosa

El Tribunal Supremo analizó el artículo 23.2 TRLCSP aplicable al contrato establecimiento los límites temporales a la prórroga forzosa. Sensu contrario, cualquier prórroga adicional requeriría el mutuo acuerdo (STS 700/2021, de 19 de mayo). En consecuencia, no cabe prórroga forzosa en este contrato.

Acuerdo de continuidad

Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha abordado la cuestión de la continuidad de servicios públicos en estos términos: [Un servicio público esencial es aquel que es] «objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares» Esto implica que la interrupción de estos servicios podría privar a los ciudadanos de aspectos fundamentales de su vida privada o social. […] En situaciones donde la continuidad del servicio es necesaria para evitar un grave perjuicio a la comunidad, la administración puede justificar la extensión del servicio sin contrato formal. Sin embargo, esta práctica debe ser excepcional y estar debidamente justificada para evitar irregularidades administrativas” (STC 185/1995 de 14 de diciembre)

Compensación por sobrecostes

Conforme a la jurisprudencia del Tribunal supremo, pese al principio general de invariabilidad de los contratos, «en nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos administrativos, consistentes en reequilibrar la ecuación financiera del contrato únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la Administración (» ius variandi» o » factum principis»), o por hechos que se consideran «extra muros» del normal “alea» del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible” (STS de 28 de octubre de 2015 (casación nº 2785/2014))

Naturaleza de la compensación

«De esta manera, durante el periodo de vigencia del orden de continuidad el órgano de contratación tendrá que abonar al contratista todos los gastos en que este incurra para realizar esta prestación extracontractual que deriva de la necesidad de seguir prestando el servicio, tomando como marco de referencia las condiciones establecidas en el contrato ya cumplido, pero sin estar vinculado a su invariabilidad. Asimismo, hay que entender que el pago que corresponda a la empresa concesionaria durante el periodo de continuidad del servicio por orden de la entidad contratante que, como se ha dicho, tendrá que compensar adecuadamente todos los gastos que se deriven de la obligación de seguir prestando el servicio, no estará en concepto de indemnización, sino en concepto de pago por los servicios prestados” (Junta Consultiva de Contratación Pública de Catalunya. Informe 6/2022 de 28 de julio)

Régimen jurídico del Acuerdo de Continuidad

Estamos ante una nueva relación jurídica que, no obstante, debe seguir en todo lo que sea posible a la del contrato original. En palabras de la a Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado: “la nueva prestación que se ejecuta extramuros del contrato es, no obstante, similar a la que se amparaba en aquel, se origina en el contrato y debe cumplirse en la medida de lo posible conforme a las previas estipulaciones de las partes” (Informe 31/2017, de 6 de mayo)

Convenio aplicable para la determinación de los sobrecostes

De otra parte , hay que tener en cuenta que los convenios de empresa dejaron de tener prioridad aplicativa respecto a la cuantía del salario base y de los complementos salariales. Esto implica que será el convenio vigente de ámbito superior (estatal, autonómico o provincial) el que regulará esas materias. De conformidad con la Reforma laboral aprobada por Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo.

Conclusiones

• Este es un contrato de servicios y no de concesión de servicios por ausencia de riesgo de explotación.
• Tanto en situación de prórroga forzosa como de acuerdo de continuidad el contratista debe verse compensado en los sobrecostes en que pueda haber incurrido.
• Tanto la prórroga forzosa como el acuerdo de continuidad deben ejecutarse en los términos del contrato original en todo lo que no sea incompatible con la nueva situación.

Generalitat Valenciana. Junta Superior de Contratación Administrativa. Informe 2/2025